Los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial son las poblaciones humanas más vulnerables. No obstante, una ley publicada en enero los pone en una situación de inminente riesgo de ser exterminados.
Por Héctor Rodríguez*
El 19 de enero de 2018, el Papa Francisco, máximo representante de la Iglesia católica en el mundo, visitó Puerto Maldonado, capital de la región Madre de Dios, en la Amazonía sur del Perú. Ante un coliseo repleto de delegados y delegadas indígenas de por lo menos tres países, pronunció un discurso emotivo y conmovedor el cual dejó mensajes potentes, como el referido a los pueblos indígenas en aislamiento que habitan en el territorio amazónico peruano, y el cual cito a continuación:
“(…) De esta preocupación surge la opción primordial por la vida de los más indefensos. Estoy prensando en los pueblos indígenas en aislamiento voluntario. Sabemos que son los más vulnerables entre los vulnerables (…). El rezago de épocas pasadas los condujo a aislarse de sus propias etnias, emprendieron una historia de cautiverio en los lugares más inaccesibles del bosque para poder vivir en libertad. Sigan defendiendo a estos hermanos”[1]
Las palabras de Francisco fueron por entonces premonitorias ya que solo tres días después, el 22 de enero, se promulgó la Ley Nº 30723, con un solo artículo, que declara de “prioridad e interés público la construcción de carreteras en zona de frontera y el mantenimiento de trochas carrozables en el departamento de Ucayali”.
Esta norma fue aprobada por el Congreso en diciembre y no fue observada por el Poder Ejecutivo pese a que sus efectos podrían generar impactos graves en la vida y continuidad histórica de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial en la zona fronteriza de Ucayali, donde existe peligro directo para dos reservas indígenas a favor de estos pueblos vulnerables y dos áreas naturales protegidas (ANP).
Habría que recordar que desde un inicio esta norma fue presentada y promovida por el legislador de la bancada de Fuerza Popular Glider Agustín Ushñahua Huasanga, a través del Proyecto de Ley N°1123-2016-CR que fue recibido en abril del 2017 en el área de trámite documentario del Congreso[2]. En sus fundamentos, el autor de la iniciativa menciona que “la ausencia de carreteras y la insuficiente infraestructura vial impiden que los distritos de frontera estén conectados, lo que ha sumido a estas localidades en el atraso y la pobreza”. Adicionalmente, el proyecto de ley señala que “la única alternativa para llevar crecimiento económico a la región es la construcción de carreteras”.
Una norma sin sustento técnico ni estudios ambientales
El proyecto de Ley N° 1123 fue duramente cuestionado los meses posteriores a su presentación. Diversos especialistas en materia ambiental, organizaciones indígenas e instituciones de la sociedad civil señalaron que la iniciativa no presentaba ningún tipo de sustento o evidencia que respaldara la viabilidad técnica del proyecto, ni mucho menos contemplaba algún estudio de impacto ambiental (EIA) o evaluación ambiental estratégica (EAE) que garantice el resguardo de los recursos biológicos de toda la zona, la preservación del bioma y los ecosistemas, y el respeto a la intangibilidad de las Reservas Indígenas para la protección de los derechos de los pueblos en aislamiento y en contacto inicial, que son extremadamente vulnerables ante los contactos con personas ajenas a sus grupos.
Tal como lo mencionó en aquel momento el dirigente indígena Julio Cusurichi, presidente de la Federación Nativa del Río Madre de Dios y Afluentes (FENAMAD), este proyecto de Ley “significa un etnocidio para los pueblos en aislamiento ya que la construcción de carreteras implicaba la expansión de actividades ilegales como el tráfico de drogas y la explotación de negocios extractivos como la tala de madera indiscriminada y la minería ilegal lo cual pondría en riesgo las vidas de los aislados”.
Finalmente, el proyecto de Ley N° 1123 fue aprobado en la Comisión de Transportes y Comunicaciones del Congreso pese a no contar con la opinión técnica favorable de las instituciones responsables de las áreas naturales protegidas como el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP (adscrita al Ministerio del Ambiente) ni del Ministerio de Cultura, el cual tiene entre sus competencias velar por la protección de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial.
Adicionalmente, se debe señalar que tampoco obtuvo la aprobación de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso.
Así llegó diciembre y pese a sus deficiencias y a los graves impactos que podría provocar, la ley fue aprobada por el Congreso de la República el día 7 en segunda votación, para finalmente ser promulgada por este mismo órgano del Estado el 22 de enero del 2018.
La protección de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial: La Ley N° 28736
En el año 2006, el Estado peruano aprobó la Ley N° 28736 o “Ley para la protección de pueblos indígenas u originarios en situación de aislamiento y en situación de contacto inicial”.
Según el artículo 2° de esta norma, los pueblos indígenas en situación de aislamiento son aquellos que no han desarrollado relaciones sociales sostenidas con los demás integrantes de la sociedad nacional o que, habiéndolo hecho, han optado por descontinuarlas. De igual manera, la misma disposición establece que los pueblos indígenas en situación de contacto inicial son aquellos que si bien anteriormente fueron pueblos en aislamiento, estos han comenzado un proceso de interrelación con los demás integrantes de la sociedad nacional.
El Ministerio de Cultura, ente rector de la política nacional de protección para los citados pueblos, ha reconocido que los pueblos en aislamiento y en contacto inicial son altamente vulnerables en cuanto a su sistema inmunológico, su salud, demografía, sociedad y cultura. Además, a través de numerosos informes, dicho ministerio ha señalado que los territorios de estos pueblos –enormes extensiones de bosques tropicales remotos de la Amazonía y las zonas transfronterizas– sufren amenazas permanentes que pueden poner en peligro su vida y la existencia y continuidad histórica de sus propias culturas.
A fin de evitar que esto suceda, el artículo 2° de la Ley de protección de los PIACI estableció las llamadas “Reservas Indígenas” (ex reservas territoriales) como tierras delimitadas por el Estado para proteger los derechos y la existencia de estos grupos.
Según el artículo 5° de la Ley N° 28736, estas reservas tienen carácter intangible, es decir, estos espacios reservados para los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial no pueden ser alterados, modificados o perturbados por agentes externos y está prohibido su ingreso a cualquier otra persona ya que solo los beneficiarios de estas reservas pueden habitar o realizar actividades tradicionales en su interior.
Sin embargo, el inciso c) de este mismo artículo prevé una excepción: en caso de ubicarse recursos naturales que sean susceptibles de ser aprovechados económicamente y cuya explotación se declare de necesidad pública. En el mismo sentido, el artículo 35°del Reglamento[3] de la Ley N° 28736 (modificado por el Decreto Supremo N° 008-2016) establece que para declararse de necesidad pública el aprovechamiento de un recurso natural que esté al interior de una Reserva Indígena, el Viceministerio de Interculturalidad (VMI) deberá emitir una opinión técnica previa vinculante sobre los estudios de impacto ambiental sobre la ley que haga esa declaración.
Evidentemente, en el caso de la Ley N° 30723 no se cumple el supuesto de excepción que contempla la Ley y el Reglamento PIACI. En primer lugar porque la construcción de carreteras en la zona de frontera de Ucayali no está incluida en la categoría “aprovechamiento de un recurso natural” ya que no es una actividad de aprovechamiento económico de interés nacional que pueda justificar una suspensión de la intangibilidad de las Reservas Indígenas, mas aún si no han fundamentado por qué esta declaración beneficia de manera general a todo el colectivo nacional o a las propias personas de la región Ucayali. No basta con la fundamentación hecha por el proyecto de ley que llevó a la aprobación de la Ley N° 30723 refiriéndose a la “ausencia de carreteras” sin presentar si quiera una validación técnica especializada de este supuesto “interés público”.
En segundo lugar, esta ley de carreteras no cumple el supuesto de excepción del reglamento ya que dentro del procedimiento para su aprobación no se ha incluido ninguna opinión técnica vinculante del VMI, elemento exigible para la declaración de interés nacional de un proyecto para el aprovechamiento de recursos naturales. En último término, dentro del propio proyecto de Ley que promovió esta norma no se ha sustentado con algún estudio de impacto ambiental que otorgue viabilidad técnica a dicho aprovechamiento.
Por el contrario, las autoridades del Ministerio de Cultura han señalado que esta norma atenta contra los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y contacto inicial a pesar de solo declarar como “asunto de interés público” la construcción de carreteras en la zona de frontera de Ucayali. De la misma manera, la Defensoría del Pueblo en varios pronunciamientos[4] ha solicitado la derogación de la polémica ley porque vulnera los derechos a la autodeterminación y al territorio de los pueblos indígenas en aislamiento y en contacto inicial y el derecho a la consulta de los pueblos indígenas.
Las carreteras: un riesgo latente para la existencia de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y en contacto inicial.
De acuerdo con la información registrada por el Clasificador de Rutas del Sistema Nacional de Carreteas – SINAC del Ministerio de Transporte, la ruta para la implementación de infraestructura vial o terrestre UC106[5] de categoría Regional pertenece a la implementación del tramo vial que se promueve desde la Ley N° 30723 y que hace referencia a la construcción de carreteras en la zona fronteriza de la Región Ucayali. Sin embargo, el mismo Clasificador de Rutas puntualiza que el área habilitada para la construcción de carreteras e infraestructura vial en esta zona de Ucayali que ha sido objeto de la criticada norma se superpone territorialmente a dos reservas indígenas que son áreas demarcadas a favor de pueblos en aislamiento y contacto inicial y a dos áreas naturales.
La zona de influencia de esta norma afecta hasta dos reserva indígenas reconocidas y categorizadas legalmente a través de Decretos Supremos: la Reserva Indígena Mashco Piro y la Reserva Indígena Isconahua que en conjunto abarcan 1.5 millones de hectáreas y donde habitan los pueblos en aislamiento Mashco Piro, Mastanahua, Murunahua, Isconahua y un grupo étnico aún no identificado, y los pueblos en contacto inicial Chitonahua y Amahuaca.
Adicionalmente, esta clasificación advierte que la zona de influencia a la que se refiere la ley también se superpone a dos áreas naturales protegidas como el Parque Nacional Alto Purús y la Reserva Comunal Purús por lo que el ecosistema y los recursos biológicos de estas áreas de conservación también están en peligro.
En concreto, con esta norma de ahora en adelante se podrían construir carreteras e infraestructura vial solo con la aprobación de ordenanzas regionales o de las municipalidades distritales en la zona de frontera de Ucayali, aunque eso signifique la superposición con ANP o Reservas para pueblos en aislamiento y contacto inicial.
Sin embargo, recientemente se ha aprobado el Decreto Supremo 005-2018-MTC que “establece disposiciones aplicables a los proyectos de infraestructura vial y para la actualización y/o modificación de rutas del Clasificador de Rutas del Sistema Nacional de Carreteras – SINAC”. Esta nueva norma señala que los proyectos de infraestructura vial a cargo del Gobierno Nacional (a través del Ministerio de Transportes) y de los Gobiernos Regionales y Locales deben desarrollarse cumpliendo y respetando la normativa ambiental en materia de Áreas Naturales Protegidas y de aquellas que protegen a los Pueblos indígenas en situación de aislamiento y en contacto inicial.
Precisamente el artículo 3° del Decreto establece que para la habilitación de proyectos de infraestructura vial, el Clasificador de Rutas (SINAC) debe excluir las rutas y tramos viales de proyectos que comprendan o superpongan:
- Áreas Naturales Protegidas de Uso Indirecto.
- Reservas Territoriales o indígenas (a favor de los PIACI)
- Áreas Naturales Protegidas de uso directo y Zonas de Amortiguamiento que no cuenten con la emisión de compatibilidad por parte del SERNANP.
Esta norma es muy importante porque señala la prohibición de habilitar la construcción e implementación de proyectos de infraestructura vial en zonas que comprendan y se superpongan a áreas naturales y reservas a favor de los PIACI. A partir de esta disposición, tanto el gobierno nacional, a través del MTC, como los gobiernos regionales y locales, tendrán que abstenerse de promover la construcción de tramos viales en estos mismos espacios. Esta actualización de clasificación de rutas, carreteras, tramos viales y los proyectos que lo promuevan tendrán un plazo.
Sin duda, se trata de una norma que trata de subsanar los efectos de la aprobación de la Ley N° 30723 que promueve la construcción de carreteras en zona de frontera en Ucayali y que ha generado un rechazo generalizado de la opinión pública y de las propias instituciones del Estado debido a que vulnera los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento y contacto inicial, y amenaza la sostenibilidad ambiental en las áreas naturales con las que se superpone.
A partir de esta disposición normativa y su aplicación, se deben generar los mecanismos para atacar la vigencia de la ley de carreteras ya sea en sede judicial o a través de procedimientos administrativos. Igualmente existen proyectos de ley en curso que están tratando de derogar la cuestionada norma ya que incluso a nivel internacional se están incumpliendo estándares de derechos de los pueblos indígenas con su aprobación.
Efectos: pronunciamiento internacional y rechazo de la opinión pública
El efecto de la aprobación de la Ley N° 30723 ha tenido impacto a nivel nacional e internacional. Como ya mencionamos, diversas instituciones de sociedad civil y organizaciones indígenas han señalado en diversos espacios las graves consecuencias por la aprobación de esta norma. El presidente de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana – AIDESEP, Lizardo Cáuper ha manifestado que esta ley representa una amenaza para los pueblos indígenas en aislamiento[6].
El nivel de indignación y rechazo a esta norma ha sido de tal magnitud que incluso medios de relevancia internacional como Mongabay[7] y The Guardian[8] han rebotado la noticia debido a las nefastas consecuencias para el medio ambiente y al peligro que supone la construcción de carreteras para la vida de los indígenas en aislamiento.
De igual manera, la relatora de los derechos de los pueblos indígenas la Comisión Interamericana de Derechos humanos (CIDH), Antonia Urrejola, y la relatora especial de Naciones Unidas para los derechos de los Pueblos Indígenas, Victoria Tauli-Corpuz han manifestado su preocupación ante los efectos de esta ley. Urrejola señaló a través de un comunicado que esta pone en riesgo a las áreas naturales protegidas y a las Reservas Indígenas para pueblos en aislamiento, mientras que la relatora de la ONU advirtió que la construcción de carreteras podría conducir a contactos forzados con la población indígena en aislamiento voluntario. Ambas han señalado la necesidad de que el Estado revise la aprobación de la norma y que se respeten los derechos de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y en contacto inicial[9].
Finalmente, lo que queda por hacer es seguir defendiendo a estos pueblos vulnerables encontrando los mecanismos para derogar la norma que los pone en verdadero riesgo de contacto forzado y exterminio.
Cifras:
-5000 indígenas en aislamiento o en contacto inicial existen en distintas áreas del Perú.
-Solo 33 agentes, distribuidos en 14 puestos de control, vigilan las zonas de intangibilidad.
Notas:
[1] Ver aquí: goo.gl/mu9gZv
[2] Ver aquí: goo.gl/vqNrsK
[3] Decreto supremo N°008-2008-MIMDES
[4] https://www.defensoria.gob.pe/portal-noticias.php?n=19686
[5] Ver aquí: goo.gl/5eZznU
[6] http://www.aidesep.org.pe/frente-a-la-aprobacion-del-proyecto-de-ley-1123-2016-cr-que-promueve-la-construccion-de-carreteras-en-zonas-de-frontera-en-ucayali/
[7] https://es.mongabay.com/2018/01/peru-ley-carreteras-pueblos-indigenas-piaci/
[8] https://www.theguardian.com/world/2018/jan/22/peru-passes-law-allowing-roads-through-pristine-amazon-rainforest
[9] http://www.caaap.org.pe/website/2018/02/14/la-ley-de-carreteras-en-la-amazonia-peruana-preocupa-a-la-onu/
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*Héctor Rodríguez es abogado del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP).